Léman Express : une expérience de bricolage de la sécurité en bottom-up
Nous sommes le 1er février 2014 ; j’effectue mon premier jour de travail au sein des Chemins de fer suisses. L’agenda de la société ferroviaire suisse est celui de la mise en exploitation de nombreux grands projets tels que le tunnel du Saint-Gothard ou la liaison ferroviaire Genève Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse (CEVA). Le Léman Express constitue le premier réseau express régional (RER) transfrontalier européen implanté sur le territoire du Grand Genève ; ainsi qu’une première application du 4e paquet ferroviaire sur le territoire français. La sécurité de ce nouveau vecteur de mobilité réinterroge l’ensemble de la sécurité transfrontalière du territoire spécifique du Grand Genève. (Nota : l’opinion exprimée n’engage ni les CFF, ni les membres ni la direction du projet Organe de Sécurité CEVA.)
Je prends mes fonctions à point nommé, pour voir s’engager un projet particulier relatif à la sécurité du CEVA et du Léman Express : le projet « Organe de sécurité CEVA ». À mon arrivée, la page est quasiment blanche. Il ne m’est rien donné comme explication concrète du projet de sécurité. Dès les premiers échanges, je perçois que l’appartenance nationale et administrative, ainsi que la nature des métiers exercés par les différents acteurs présents seront à l’origine de nombreuses difficultés.
Chaque acteur est pleinement campé sur ses positions, sur les références et légitimités propres de sa mission. Du reste, l’objectif commun est défini sans que les modalités et moyens nécessaires à sa réussite ne soient clairement établis et mobilisés.
Au début du projet, le territoire de notre action existe néanmoins déjà par la mise en place d’une coopération sécuritaire transfrontalière préalable dans les domaines de la sécurité intérieure et de la sécurité civile. Cette coopération a produit des outils spécifiques de coopération tels que la brigade mixte opérationnelle ou le centre de coopération douanière et policière. Ma mission prend place dans un champ particulier au sein duquel certains acteurs du champ me contestent toute forme de légitimité.
Préalablement à toute direction effective de l’organe de sécurité CEVA, il me revient donc comme mission initiale de chercher à construire un espace de dialogue partagé à partir de la réalisation d’un manuel de projet franco-suisse. Ainsi, c’est une nouvelle forme de dialogue qu’il s’agit de créer.
Ces éléments de contexte professionnel particulier m’ont engagé dans une réflexion critique sur mon rôle et ma position d’acteur, et sur les modalités d’exercice et de développement du futur organe de sécurité CEVA. De fait, c’est depuis une analyse de terrain et un questionnement empirique que s’est déduite une question de recherche sur les contraintes et les modalités spécifiques de construction sécuritaire d’un espace transfrontalier. Comment un espace sécuritaire transfrontalier peut-il émerger au regard des contraintes politiques et institutionnelles et sans culture commune partagée par l’ensemble des acteurs de terrain ?
La question empirique posée par le Léman Express
Le Léman Express est mis en exploitation sur le territoire transfrontalier particulier que constitue le Grand Genève. Cette région est, traditionnellement et avant tout, envisagée comme un espace économique sans démos ni doxa unifiés, et dans lequel la mobilité joue un rôle essentiel. En effet, la mobilité est un sujet permanent du débat franco-valdo-genevois : le CEVA, comme le Léman Express, sans créer une nouvelle mobilité, renouvelle le questionnement relatif à la sécurité de ces mobilités.
Le premier réflexe a donc été de porter notre attention sur la construction de la sécurité du tunnel sous la Manche, parce qu’elle prenait en compte une des caractéristiques propres à notre terrain d’études, celui d’une infrastructure de transport soumise à deux autorités institutionnelles relevant de deux États-nations en demeure de se coordonner.
Cela nous a confirmé dans l’objectif de ne pas se contraindre ni de s’enfermer dans un modèle. Nous avons préféré rechercher les éléments de définition, ou pas, de la sécurité du Grand Genève en choisissant d’accepter la sécurité comme “une libération de la menace” : nous accédons ainsi à une constellation des réseaux policiers, de règles et de pratiques qui permettent d’en donner une définition spécifique.
La sécurité devient alors une stratégie de vie qui évolue en fonction de l’évolution de la menace et du regard que la société porte sur elle : chaque terrain permet d’apporter une définition circonstanciée de la sécurité. En effet, la métropole transfrontalière consiste en une unité particulière et spécifique : l’espace transfrontalier du Grand Genève ne peut pas être classé aisément selon une présentation stéréotypée des territoires de la sécurité. Cette métropole n’est ni un espace de protection des criminels ni un espace surinvesti de forces de sécurité internationale devant protéger la vie quotidienne des citoyens tout en assurant la sécurité aux frontières.
Dans ce contexte, l’organe de sécurité CEVA a été mandaté pour définir un agencement sécuritaire propre au Léman Express. Pour cela, il a rompu avec la logique traditionnelle de sectorisation pour préférer appréhender la politique publique de la sécurité transfrontalière comme transversale et issue d’une coopération contractualisée. Nous avons pu ainsi observer que sur cet espace transfrontalier, la sécurité ne constitue pas une politique sectorielle unique. Au contraire, elle met en rivalité des sous-distinctions sectorielles rivales : sécurité publique, gestion des frontières et réponse judiciaire.
Quelle boîte à outils pour comprendre la sécurité du Léman Express ?
Parmi les nombreuses définitions des politiques publiques, celle proposée par Bruno Jobert et Pierre Muller fait le lien entre analyse théorique et recherche empirique : “La construction idéologique par un groupe social qui met en place en un système de normes qu’il impose à un ensemble social plus large par le biais de médiateurs qui s’assurent que le référentiel produit s’encastre dans un référentiel plus global”. Les deux auteurs proposent d’analyser les politiques publiques au moyen de quatre éléments particuliers : l’existence d’un rapport global-sectoriel ; un référentiel ; l’existence de médiateurs ; et une phase de mise en cohérence du global et du sectoriel.
Afin de valoriser notre présence au cœur d’un atrium – Organe de sécurité CEVA -, nous avons expérimenté une approche pragmatique des politiques publiques, apparaissant dans les travaux de Charles Merriam, Harold Laswell, Herbert Simon ou Charles Lindblom. Nous avons pu donner une attention particulière aux acteurs investissant la sécurité transfrontalière en recherchant les jeux d’acteurs, les coalitions et les pratiques discursives.
Compte tenu des constats préalablement forgés dans le cadre de mes responsabilités administratives sur les modalités d’action de chacun et les manières d’agencement des acteurs entre eux dans l’organe de sécurité CEVA, il m’est apparu important d’explorer le concept de bricolage notamment déployé par Claude Lévi-Strauss dans une métaphore fondée sur les trois images du bricoleur, de l’ingénieur et du kaléidoscope. L’organe de sécurité nous a invités à interroger le bricolage dans sa capacité à se déployer au-delà d’une seule et même personne et à nous questionner sur la construction de conventions de bricolage collectif.
Construit dans le domaine de l’anthropologie, le concept de bricolage s’est progressivement intégré à la science politique. En matière de politiques publiques, Herbert Simon et Charles Lindblom ont été les premiers à se saisir de ce concept pour aborder le traitement de la solution à un problème de politique publique et comprendre le processus de définition d’une solution. Charles Lindblom prolonge la réflexion d’Herbert Simon et propose “l’incrémentalisme pour surmonter l’impossible traitement rationnel des problèmes“ afin d’observer les différents stratagèmes qu’utilisent les acteurs.
Face à une incertitude majeure que génèrent les conséquences de leur choix, les acteurs préfèrent tâtonner, faire des essais- erreurs, et puisent dans l’incrémentalisme une méthode de réduction des incertitudes. Philippe Zittoun propose, enfin, d’enrichir l’apport des travaux de Charles Lindblom par l’approche linguistique et pragmatiste en saisissant le discours politique comme un “spectacle” masquant la réalité des pratiques qui se jouent derrière la scène. L’organe de sécurité CEVA nous a permis de saisir un processus à l’œuvre et d’observer les acteurs en train de produire un bricolage cognitif complexe pour trouver des solutions à un problème de sécurité.
Le Léman Express, un enjeu de politique publique
Objet technique par excellence, le réseau Léman Express a donné lieu à la fois à des débats mais aussi à des modalités de création originale qui échappent aux modalités classiques de construction d’une politique publique. La sécurité du réseau Léman Express s’est imposée dans la logique d’élaboration du Grand Genève ; ainsi que dans des modalités de construction d’une politique publique en dehors des outils et dispositifs classiques de sa mise en œuvre.
La question se posait de savoir si cette construction pouvait aboutir à la constitution d’une politique publique, en dépit de l’absence ou non d’une volonté politique, mais en se fondant sur des références et moyens collectifs de la mobilisation de tous les acteurs concernés.
La sécurité transfrontalière comme la sécurité du Léman Express peinent à s’intégrer dans un modèle classique d’analyse d’une politique publique. En effet, ces deux questions ne relèvent pas de la même définition d’une solution à un problème public, c’est-à-dire une situation d’insatisfaction sociale. Si la sécurité transfrontalière peut répondre à une définition classique d’un problème public, la sécurité du Léman Express n’est qu’une composante particulière de cette définition dont les groupes cibles ne sont pas systématiquement ceux du focus de la sécurité transfrontalière.
D’autre part, elles répondent à des programmes d’intervention distincts qui mettent en relief la temporalité particulière induite par la mise en exploitation du Léman Express : la genèse du champ de la sécurité transfrontalière du Grand Genève alterne entre inertie et dynamique propre selon l’air du temps. La nouveauté du Léman Express et la nécessité de sa sécurité auraient dû légitimer son inscription à l’agenda de la métropole transfrontalière.
Or, au contraire, la sécurisation du Léman Express n’a pas été adressée à l’agenda systémique du Grand Genève en qualité de problème particulier perçu « par les membres de la communauté politique comme méritant une attention publique » et pouvant légitimement être saisi comme une opportunité par la gouvernance du GLCT. Le rôle clé a été laissé à une plateforme supportée et organisée par un acteur économique suisse sur la base d’une délégation fondée sur une règle juridique à deux niveaux.
Cela permet d’identifier des instances entières ou des individus comme les médiateurs et de théoriser la relation entre les politiques publiques et le politique en matière de sécurité, en l’illustrant par la construction d’une politique publique de sécurité selon un processus bottom-up s’inscrivant, au contraire de la planification usuelle des politiques publiques, selon un mouvement en top-down.
Comme le territoire transfrontalier du Grand Genève ne présente pas de “gouvernance assez forte pour assurer la régulation des rivalités” dans le domaine de la sécurité, il s’établit donc un rapport de force à différents niveaux en distinguant sécurité transfrontalière interétatique et sécurité transfrontalière de coopération directe. Pourtant, cet espace vit, exprime ses besoins existants adressés principalement par des opérationnels et non par les politiques et les administrations. Ainsi n’apparaît aucun vainqueur au sein de cet espace.
À défaut d’être vainqueur, via l’organe de sécurité CEVA, les CFF ont permis de positionner un acteur particulier : le chef de projet de coopération transfrontalière. Ce dernier, dont la fonction répond pleinement à la définition d’acteur intermédiaire, met en valeur un profil de professionnels de la mise en réseau au travers de projets de coopération relatifs à des objets techniques privés.
Finalement…
L’approche sécuritaire d’un espace transfrontalier relève d’une aventure particulièrement originale qui défie les modalités de mise en œuvre d’une politique publique classique de sécurité marquée par la mobilisation politique de la définition d’objectifs, la mobilisation des moyens et acteurs légitimes dans une logique d’espace fonctionnel légitime et cohérent. Faute d’un territoire fonctionnel politique transfrontalier, la construction de la sécurité du CEVA a suivi un processus original de construction donnant la part belle aux acteurs sécuritaires de terrain organisant sous leur propre initiative le champ de leurs actions. Ce processus de bricolage a toutefois atteint une certaine efficacité et influence directement la construction de la sécurité du Grand Genève.
La sécurité transfrontalière est la somme des différents impensés du débat public, des politiques et des acteurs de la sécurité eux-mêmes. Le Grand Genève constitue en matière de sécurité une zone de frottement à part entière, un complexe de sécurité et un espace fonctionnel qui s’ignore encore. Le Léman Express a mis en valeur ce futur maintenant bien présent en se proposant comme laboratoire d’étude pour une problématique le dépassant pleinement. En effet, ce RER transfrontalier, en appliquant une mobilité de masse à cette frontière franco-suisse si particulière, a mis en relief les contraintes de la frontière elle-même sur l’ensemble du territoire du Grand Genève.
Un espace fonctionnel de sécurité est progressivement en train d’émerger et connaît une distribution influencée par les politiques sectorielles de la mobilité, de la sécurité et de développement de la métropole transfrontalière qui investissent de manière indépendante les unes des autres le territoire du Grand Genève. À l’instar de Didier Bigo au niveau européen, nous avons pu observer que pour qu’une vision institutionnaliste en matière de sécurité soit opérante, elle doit pouvoir se fonder sur la préexistence des réseaux opérationnels.
Cette émergence intervient en suivant un triptyque acteur-espace-mobilité au travers de trois mouvements qui suivent la périodisation évoquée ci-après. Ainsi, le réseau de coopération va connaître une évolution de son fonctionnement : d’une coopération quasi informelle marquée par les règles du bon voisinage, le réseau va amorcer un changement sous l’effet de l’européanisation des rapports franco-suisses, avant de s’autonomiser tant dans ses besoins que ses réponses opérationnelles à différents niveaux.
La première période correspond à des prémices de coopération. En effet, de 1980 à 2004, les problèmes de sécurité sont considérés comme relevant de chaque État ; et dans un souci de « bon voisinage », il n’y a lieu que de s’astreindre à une « information mutuelle ». Cette période voit un espace où la frontière divise pleinement le territoire. Les acteurs mettent en œuvre des réseaux informels, et proposent une simple police de voisinage reposant sur les uniques « bonnes volontés » individuelles.
Les deuxième et troisième périodes sont ancrées dans un même agenda Schengen tout en offrant la possibilité d’une distinction de ces phases. De 2004 à 2014, la coopération se modifie sous l’influence de l’intégration dans l’espace Schengen. Cette européanisation permet la création d’un middle management de la sécurisation de la frontière. Les acteurs s’organisent sans réelle gouvernance à de multiples niveaux : un niveau local, un middle management transfrontalier et un niveau européen de gestion de la sécurité. L’espace se structure au sein de l’espace Schengen.
C’est bel et bien l’application de l’agenda européen en matière de coopération policière et judiciaire qui permet de montrer comment les relations anciennement de bon voisinage se retrouvent progressivement sécurisées car ancrées dans cet agenda Schengen. Cela reste pleinement vrai, à partir de 2014, avec l’arrivée du CEVA et du Léman Express. La mobilité donne une nouvelle dynamique ainsi que l’occasion d’un nouvel équilibre des pouvoirs au sein des acteurs. L’espace connaît un redimensionnement de son territoire, tant au niveau local que dans l’espace européen.
En conclusion, le Grand Genève est un complexe de sécurité qui dispose d’un modèle d’organisation, d’une plateforme de concertation et d’un outil de gestion d’une politique publique, où la sécurité se définit par le partage d’informations et se traduit par une gestion durable de sa fonctionnalisation. À lui de s’en saisir ; le Léman Express lui a ouvert la voie.
Références
Livres
BIGO, Didier. Polices en réseaux : l’expérience européenne. Presses de Sciences Po, 1996. BUZAN, Barry. People, States and Fear : An Agenda for International Security Studies in the Post-cold War Era. Longman, 1991.
BUZAN, Barry, Ole WAEVER et Jaap DE WILDE. Security : A New Framework for Analysis. Lynne Rienner Publishers, 1998.
BUZAN, Barry, et Ole WAEVER. Regions and Powers : The Structure of International Security. Cambridge University Press, 2003.
CROZIER, Michel, et Erhard FIEDBERG. L’acteur et le système : Les contraintes de l’action collective. Seuil, 1981.
LATOUR, Bruno. Changer de société, refaire de la sociologie. La Découverte, 2006. SHEPTYCKI, James W. En quête de police transnationale. Vers une sociologie de la surveillance à l’ère de la globalisation. Larcier/De Boeck, coll. « Perspectives criminologiques », 2005.
SIMON, Herbert. Models of Bounded Rationality : Empirically Grounded Economic Reason. Vol. 3, The MIT Press, 1997.
Articles et interventions orales
AKRICH, Madeleine. « Comment décrire les objets techniques ? » Techniques & Culture, 1987, no 9, p. 49-64.
SHEPTYCKI, James. «Faire la police dans la Manche: L’évolution de la coopération transfrontalière (1968-1996). » Cultures & Conflits, no 26-27, 1997, p. 93-121.
SIMON, Herbert A. « Sur la complexité des systèmes complexes. » Revue internationale de systémique, vol. 4, no 2, 1990, p. 125-145.
Par Jean-François Clouzet, docteur en science politique de l’Université de Genève (UNIGE) et expert en coopération transfrontalière et en droit transfrontalier franco-suisse. Contact : jfclouzet1998perso@gmail.com
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